扈紀華介紹,民事立法包括實體法和程序法。在民事實體法方面,我國先后制定了民法通則、合同法、物權法、著作權法、商標法、專利法、婚姻法、收養法、繼承法、侵權責任法、涉外民事關系的法律適用法等法律,在行政法、社會法等法律中,對民事關系也作出了一些規范,形成了以民法通則為基干,以具體法律為支撐的民事實體法。在民事程序方面,先后制定了民事訴訟法、仲裁法、海事訴訟法、人民調解法等法律。 

　　民法通則通過前曾有過爭論 

　　新中國成立后民法通則制定之前,我國進行過民法起草工作,但因多種原因而中斷。 

　　“民法起草的中斷,除了經濟社會的客觀條件和其他原因外,主觀意識上的一個重要問題就是對商品經濟如何認識。”扈紀華說。 

　　1979年,粉碎“四人幫”后,立法機關開始民法的起草工作。但當時制定一部完整的民法典條件還不成熟,因此便采取化整為零的辦法,先將那些急需的、比較成熟的部分制定單行法,如1980年制定婚姻法、1982年制定商標法、1984年制定專利法、1985年制定繼承法。 

　　1986年,我國制定了民法通則,這是國家的一部民事基本法律。扈紀華透露,當時,對民法通則關于調整社會主義商品經濟關系的規定爭論得非常激烈。一些批評意見認為,民法通則的制定與黨和國家在經濟立法上的方針和部署并不協調一致,在民法通則起草過程中以及關于草案的說明中,不提黨中央提出的建立經濟法體系這一當前立法工作中的主要目標和中心任務,將給經濟法體系這一門新興的法律部門和法律科學造成混亂,對經濟建設、法律和法學建設(其中也包括民法)都是不利的。認為現在制定民法通則是不適宜的。 

　　彭真同志為此專門召開委員長會議,把一些專家對制定民法通則的意見印發各位副委員長討論。彭真同志在會上明確指出:“關于民法的調整范圍,民法通則草案第二條規定了是平等主體之間的財產關系和人身關系。第三條規定,當事人在民事活動中的地位平等。第四條規定,應當遵循自愿、公平、等價有償的原則。第三條、第四條是對第二條的補充。民法只能這么搞,管平等主體關系,沒有包括領導關系、隸屬關系,即縱向的經濟關系。”委員長會議表示同意彭真同志的意見。民法通則在經過爭論后,在全國人大會議上順利通過。 

　　民事的基本法律已相繼出臺 

　　為進一步完善民事法律制度,受委員長會議的委托,2002年,全國人大常委會法制工作委員會在已有民事法律的基礎上,形成了共有9編1209條的民法草案。 

　　民法草案提交初審后,不少常委會組成人員以及有關方面認為,民法涉及面廣,內容復雜,一并研究修改歷時較長,以分編審議通過為宜,當前應抓緊制定物權法。 

　　根據常委會組成人員的意見,十屆全國人大常委會立法規劃列入了民法草案中的物權法、侵權責任法和涉外民事關系法律適用法。 

　　“物權法歷經兩屆人大八次會議審議通過。”扈紀華說,物權法是一部明確物的歸屬,保護物權,充分發揮物的效用,維護社會主義市場經濟秩序,維護國家基本經濟制度,關系人民群眾切身利益,規范財產關系的民事基本法律,是一部政治性、政策性和專業性很強的法律。 

　　繼物權法之后,民法草案中的侵權責任法和涉外民事關系法律適用法又分別于2009年12月和2010年10月經十一屆全國人大常委會第十二次會議和第十七次會議審議通過。 

　　關于民法草案中的人格權法的制定問題,扈紀華介紹,法工委曾與人民大學一起于2008年和2010年10月召開過兩次國際研討會,學術界對于是否單獨制定人格權法存在不同意見,有的主張單獨制定；有的主張在民法的民事主體部分規定人格權的內容即可,不必單獨立法。這一問題還需進一步研究。 

　　民訴法適用經濟審理有過爭論 

　　“在民事立法方面,我們是先制定的程序法,1982年制定民事訴訟法(試行)時,許多民事方面的實體法還沒有制定。”扈紀華介紹,有人主張先制定實體法,然后才能制定程序法。之所以沒有這樣做,是因為實體法比較復雜,不是短期內就能夠制定出來的。在實際生活中,存在著大量的民事糾紛,法院進行審理時需要有程序方面的規定,并且我們對民事審判工作有一定的經驗,所以就先制定了民事訴訟法(試行)。 

　　“民事訴訟法是國家的重要基本法律。”扈紀華介紹,1982年3月,五屆全國人大常委會第二十二次會議,根據大會的授權,通過了民事訴訟法(試行),于當年10月1日起試行。1991年4月9日,七屆全國人大四次會議通過了民事訴訟法。這部法律是在1982年民事訴訟法(試行)的基礎上補充修改而成的。 

　　在這次修訂中,對于民事訴訟法是否適用于經濟審理有較大爭論,一種意見認為,民事訴訟法對審理經濟案件不適用,主張專門制定一部經濟訴訟法；另一種意見認為,民事訴訟法對經濟案件原則上是適用的,可以對審理經濟案件的一些問題加以補充,不必單獨制定經濟訴訟法。經研究,立法機關采納了第二種意見。 

　　民訴法實施16年后的2007年,我國對民訴法進行了部分修改。扈紀華介紹,那次修改主要包括審判監督程序、執行程序等方面內容。 

　　民訴法修改涉及八方面問題 

　　“2007年對民訴法的修改僅是部分修改。”扈紀華介紹,當時全國人大代表和有關方面還提出了一些其他意見,如一審普通程序、簡易程序、二審程序、公益訴訟制度、證據制度、檢察監督、調解制度等都有所涉及。 

　　扈紀華介紹,目前啟動的民事訴訟法修改涉及的問題較多,主要問題包括: 

　　一是民訴法中的簡易程序和小額訴訟程序。現行民訴法對簡易程序規定的非常簡單,只有5條,按民訴法規定,民事審判適用普通程序原則,而簡易程序屬于有限的適用,但目前中國案多人少的矛盾突出,司法實踐中,50%至80%案件基層法院都在適用簡易程序,現在有人提出要對簡易程序作出更加具體的規定。此外,有人提出一些標的額較小的案件是否適用比簡易程序更簡的制度,對小額訴訟是否可以在較短的期限內適用一審終審、一次庭審當庭宣判等特殊程序。我們需要研究是否要建立小額訴訟制度,是否賦予當事人程序選擇權、小額訴訟的適用范圍、審級、程序、如何向普通程序轉變的程序以及如何規定對當事人的救濟程序等問題。 

　　二是關于民事訴訟中的證據制度。現行民訴法268條只有12條對證據問題作了規定,這些規定顯然是不能適用司法實踐需要的。關于調查收集證據問題我們國家規定的是法院依職權調查與當事人自行收集證據并舉的制度,關于法院是否介入證據調查一直存在爭議,有人認為法院介入打破了雙方當事人平等地位的平衡；也有人認為,如果法院不介入調查,有些證據材料當事人拿不到,如銀行、工商、稅務等有關部門掌握的相關證據,當事人收集有困難。要不要賦予律師在調查證據中的權利,給多大的權利等。此外,關于舉證時限、證據的審核和認定、舉證妨礙的措施、鑒定結論等相關問題都需要研究。 

　　三是關于審前程序問題。目前有的法院在進行審前程序的探索試點工作,有的提出應當規定一個獨立的審前程序,這個程序包括送達訴訟文書,對管轄、訴訟主體資格等程序問題的審查,行使釋明權,進行審前調解的,進行繁簡分流等。有的人認為審前程序不應當是一個獨立的程序,主要是將審前準備程序細化的問題,現在反映的問題是法院內部的分工問題。這里需要研究的問題是人民法院受理案件后有哪些工作應當在審理前完成,與審前準備程序的證據交換、爭點整理等程序的關系等。 

　　四是檢察監督問題。檢察院監督民事訴訟是中國的一個具有特色的制度。現行民訴法規定對發生法律效力的判決裁定的監督,即事后監督。現在有的提出,為了保證案件的公正審理,應當把檢察監督擴展到事前和事中以及執行過程中,如司法實踐中出現的不予立案也不給當事人裁定的問題,審判中當事人對管轄異議、對回避申請等程序問題,執行中的執行亂等問題需要監督。這里涉及理論與實踐問題,分歧較大,需要進一步研究、溝通取得共識。 

　　五是公益訴訟問題。公益訴訟也是多年來人大代表、有關部門和社會上關注的問題。如消費者權益的保護、環境污染的問題等,這些涉及到大眾、國家的利益,誰來訴?尤其是對環境的破壞,光靠行政的、刑事的管理和處罰是不是就可以了,公益訴訟誰提起,訴權請求權應該包括哪些,是停止侵害還是對以前的侵害行為也要求賠償,如何對眾多的不確定主體賠償等,公益訴訟需要研究的問題也很多。 

　　六是訴訟外調解協議的司法確認問題。調解在中國有著深遠的歷史傳統的,現在訴訟外有行政機關的調解、人民調解、商事調解以及法院立案前的調解,訴訟外的人民調解一般是由一些德高望重的人居中調解解決民間糾紛。訴訟外調解達成協議后具有何種效力?人民調解法規定了確認程序,除此這外,其他調解沒有明確的法律規定。如承包法規定的調解、勞動爭議糾紛、商事調解等,院外調解履行的沒問題,如果不履行的到法院確認或者訴訟如何銜接需要在法律中作出規定。 

　　七是再審問題。目前我們國家啟動再審一是檢察院抗訴,二是法院依職權再審,三是當事人申訴申請再審。有的人提出法院依職權提起再審是否還應當保留,對檢察院提起抗訴再審及抗訴的事由要不要有一定的限制,公權力機構介入私權利是否合適,是不是只對涉及公共利益、社會秩序的提起抗訴；有的提出需要對向哪級法院提起再審的級別問題、再審的次數問題是不是要有限制性規定、再審是否應當規定特定的審理程序等進行研究。 

　　八是執行程序問題。有人提出執行要單獨立法,各國有不同的立法例。此中,對執行中異議的審查和救濟問題,是重新起訴還是在執行中糾正,執行中被執行人的財產不足以償還全部債權人債務又不能用破產程序解決時,是按比例還是按順序分配,與破產的區別與銜接,執行中的拍賣主體、拍賣程序等都是需要研究的。 

　　“除了以上問題,民事訴訟法的修改還有許多問題如送達問題、惡意或虛假訴訟等都是在民訴法修改中需要研究的。”扈紀華透露,目前民訴法的修改調研和征求有關方面意見工作正在抓緊進行中。