1. 戶口之亂象 

    ●戶口空掛、死亡未銷戶、人戶分離、一人多戶、出生未落戶、戶口登記項目不準確、不齊全等現象普遍存在于戶籍管理工作中 

    前不久有這樣一則消息：目前在武漢地區高校或人才服務機構超期空掛戶口、檔案的大學畢業生，累計超過10萬。畢業生戶口空掛，折射出的戶口管理問題，再次成為人們熱議的話題。 

    據了解，第六次全國人口普查期間，太原警方通過入戶調查，共發現1.69萬人已死亡，而其家屬卻并未申請銷戶。而按現行的《戶口登記條例》規定：居民死亡后，家屬須在30天內，持戶口簿、身份證、死亡醫學證明等到戶口所在地派出所辦理死亡注銷戶口手續。 

    像這種戶口空掛、死亡未銷戶的現象在現實生活中屢見不鮮。與此同時，人戶分離、一人多戶、出生未落戶、戶口登記項目不準確、不齊全等現象，也普遍存在于戶口管理工作中。 

    “人戶分離是人口流動但戶籍不變動造成的，人戶分離越嚴重，管理部門掌握到的戶籍信息在社會管理中能夠發揮的作用越小。”據中國人民公安大學治安系教授謝川豫介紹，截至2009年底，北京市的戶籍人口是1245.8萬，但是，由于人戶分離情況的大量存在，這個數字既不能代表也并不接近在北京的常住人口，如果北京市的道路規劃、水電供應等公共服務體系都按照1245.8萬人口來設計，顯然是不科學的。人戶分離情況為人口動態信息掌控提出了一個難題，目前政府相關部門也正在努力解決這個難題。 

    除了影響整個社會管理工作的效率和質量，戶籍亂象還危害社會的誠信體系。比如一人多戶，就等于一人有多種身份，有多種身份的人往往在做生意、結婚、出國時使用不同的身份欺騙他人、欺騙社會，使社會的誠信體系受到破壞。義務人故意不注銷死者戶口的行為通常是為了騙取社保、補貼或其他利益，也是不誠信的行為。 

     2. 亂象之根源 

    ●1958年1月9日起施行的《戶口登記條例》已遠遠落后于經濟社會發展的現實，同時對不履行義務也缺乏罰則 

    盡管《戶口登記條例》規定了死亡要注銷戶口，但對于不按照規定及時辦理注銷手續的，條例并沒有明確的懲處規定。因此，由于缺乏法律依據，如果家屬不主動申請銷戶，警方即便發現了也不能強制其銷戶。 

    在剖析戶口登記亂象的根源時，謝川豫認為，未依法履行戶口登記義務，很大程度上是由于現行立法對公民及相關管理部門不依法履行戶口登記義務時應承擔什么責任的規定不夠明確。 

    謝川豫進一步解釋說，現行《戶口登記條例》第2條將戶口登記設定為公民應當履行的義務，第20條也規定了如果不履行義務將追究其治安或刑事責任，但該法未明確規定具體的處罰種類和幅度。1986年通過的《治安管理處罰條例》第29條設定了對公民不依法履行戶口登記義務的治安管理處罰，但2005年通過的《治安管理處罰法》又取消了這一規定；而在我國刑法中，一直沒有對不履行戶口登記義務的刑事處罰規定。因而，在我國現行法律中，并沒有對不依法履行戶口登記義務的治安或刑事處罰規定。 

    此外，造成戶口登記亂象的背后，還有一些社會綜合原因。《戶口登記條例》將公安機關設定為戶口登記機關，戶口登記便是公安機關的職責所在。但在實踐中，有的地方存在公安機關將戶口登記演變為戶口審批的情況，尤其是我國實行計劃生育政策之后，許多地方政府要求公安機關在戶口登記時先審查計劃生育情況，對未按計劃出生的孩子不予登記戶口，從而產生了不少“黑戶口”。雖然自1975年開始，公安部就曾先后以發布內部通告或簡報的形式，一再強調各地公安機關不得采取不給未按計劃出生的孩子上戶口的做法，但由于種種原因，公安機關不給未按計劃出生的孩子上戶口的做法始終存在。 

     3. 治本靠立法 

    ●立法不是要禁錮人們的行動自由，妨礙人口流動，相反，應該有利于人口流動，實行簡便、便民的政策 

    我國目前有關戶籍管理的立法《戶口登記條例》形成于計劃經濟時期，其理念、制度與措施都遠不適應當前市場經濟發展的要求，無法有效地掌控個人信息。比如，當前行政執法中面臨的罰款執行難、執行不了等，都是戶籍管理缺失的并發癥。所以，按照市場經濟發展的要求，總結各地戶籍改革經驗，及時修改完善有關法律，具有現實緊迫性。 

    “解決戶口登記亂象，必須修改完善相關法律法規。”謝川豫也認為，目前我國尚沒有一部統一的戶籍法，《國籍法》、《居民身份證法》、《戶口登記條例》、《臨時居民身份證管理辦法》、《辦理戶口、居民身份證工作規范》等幾部法律法規都涉及戶籍問題。但是，隨著經濟社會的發展，舊的戶籍管理制度帶來的負面效應日益顯現。 

    對于戶籍管理立法的中心任務，清華大學法學院教授、博士生導師余凌云認為，行政管理的基礎在于獲取信息，充分的信息是良好行政的關鍵。整個戶籍立法的中心任務應該是掌控個人信息，以便為行政管理、決策提供基礎。 

    “戶籍立法不是要禁錮人們的行動自由，妨礙人口流動，相反，應該有利于人口流動，實行簡便、便民的政策。”談及戶籍管理立法的目標，余凌云認為，必須有效控制人口信息，并保證及時更新、同步更新，要引入電子政務、網絡管理等高科技手段，并逐步使之成為建立個人信用制度、諸多行政管理信息交匯共享的基礎與平臺。 

    “戶籍管理立法可以解決戶籍登記、變更等事項的技術操作規范，但我國的戶籍管理制度不是通過一部法律就可以改變的，制度的改革需要和社會發展相適應。”謝川豫認為，雖然一時半會難以出臺統一的《戶籍法》，但對現行《戶口登記條例》進行修改完善，以解決戶口登記亂象，還是比較容易操作的。

作者： 黃慶暢 李潤達