全面提升人民法院基層基礎工作水平的重要性和必要性日益凸顯

   　問：請您介紹一下制定出臺《意見》的背景和意義。

   　答：加強基層建設，黨中央始終高度重視。不斷加強人民法院基層基礎建設，是人民法院服務大局、保障民生、維護社會公平正義的重要保證，最高人民法院歷屆黨組都把這項工作擺在尤其重要的位置。近年來，在黨中央正確領導下，人民法院基層基礎建設有了長足進展，隊伍素質、執法水平和能力有了較大提高，人員編制、物質裝備和經費保障有了較大改善，歷史欠賬有了較大緩解，在依法妥善處理大量矛盾糾紛的同時，較好發揮了職能作用，為服務黨和國家工作大局、維護人民群眾合法權益作出了積極貢獻。但隨著我國經濟社會的不斷發展，深層次問題與表象問題、法律問題與社會問題相互交織，社會矛盾特別是涉及民生各類矛盾高發、多發態勢更加嚴峻。處在以司法手段化解社會矛盾糾紛、維護和諧穩定社會秩序和實現社會公平正義最前沿的基層人民法院及其派出人民法庭，面臨的考驗更加嚴峻，遇到的問題更加復雜，承擔的任務更加艱巨。但在地位作用更加突顯的同時，基層基礎建設中存在的問題和困難也最多。在此新形勢下，制定更有針對性的指導意見，全面提升人民法院基層基礎工作水平的重要性和必要性日益凸顯。為了做好《意見》起草制定工作，最高人民法院專門成立了由有關部門參加的起草工作組，并在對全國法院基層基礎建設情況進行廣泛充分調研基礎上，制定了《意見》。《意見》的出臺，有利于更好服務黨和國家工作大局，有利于順利推進司法審判事業科學發展，有利于積極回應人民群眾關切期待，具有十分重要的意義。

   　審判工作、隊伍建設和物質裝備是一個整體，不能機械片面理解

   　問：《意見》明確提出要堅持“以審判工作為中心、隊伍建設為根本、物質裝備為保障”做好新形勢下基層基礎工作，請您談一談對此應如何理解和把握。

   　答：《意見》提出這個要求，是建立在對當前形勢的準確分析和判斷基礎之上的。前些年，基層基礎工作中人員短缺、物質裝備落后是主要矛盾，但隨著這些困難的較大緩解，現在已經到了全面推進基層基礎建設的關鍵時期。人民法院作為國家審判機關，職能作用的充分發揮歸根到底還是要通過做好審判工作來實現。基于此，《意見》提出要“以審判工作為中心、隊伍建設為根本、物質裝備為保障”作為基本思路，來進一步加強新形勢下人民法院基層基礎建設。“以審判工作為中心”，就是基層基礎建設成效怎樣，關鍵看審判職能作用是否得到充分發揮，基層基礎建設的其他工作應當圍繞審判工作開展；“以隊伍建設為根本”，是因為審判工作開展得如何最終取決于“人”的因素，要把隊伍建設作為實現基層基礎建設目標任務的重要基礎和前提；“以物質裝備為保障”，是由基層基礎建設實際情況決定的，離開物質裝備的有力保障，基層基礎建設的目標任務就很難實現，要充分發揮物質裝備服務和保障審判的職能作用。總體來看，審判工作、隊伍建設和物質裝備是一個整體，不能機械片面理解：離開審判工作這個中心，基層基礎建設就會發生方向性偏誤；沒有隊伍建設這個根本，基層基礎建設就會成為無源之水；缺失物質裝備這個保障，基層基礎建設就會變得困難重重。明確了“以審判工作為中心、隊伍建設為根本、物質裝備為保障”的基本思路加強基層基礎建設，就可以適應新形勢、抓住關鍵點，并確保措施要求的針對性和實效性。

   　做好民生審判工作是提升基層審判工作質量水平的重中之重

   　問：基層審判工作的很大特點之一就是民生關切度高，《意見》對此有何要求和部署？

   　答：基層審判工作事關民生、貼近社會,與人民群眾切身利益和經濟發展、社會穩定息息相關。黨的十七屆五中全會提出，“十二五”時期要把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點，民生事業和社會管理將擺在更加突出的位置。基層人民法院及其派出人民法庭處在化解社會矛盾糾紛的最前沿，大量的社會矛盾特別是事關經濟社會發展和涉及保障改善民生的糾紛需要通過訴訟解決。因此，做好民生審判工作是提升基層審判工作質量水平的重中之重。《意見》明確提出，要密切關注物價上漲及房貸等政策變化對民生的影響，依法妥善審理勞動就業、社會保障、教育、醫療、住房、消費等領域的糾紛，注重維護弱勢群體權益，著力解決群體性矛盾，切實維護人民群眾切身利益。認真研究“三農”工作中出現的法律問題，有效化解農民工追索勞動報酬、農產品買賣、農村土地承包等糾紛，保護農民權益，促進農業發展，維護農村穩定。審慎處理農村集體土地征收、城鎮國有土地上房屋拆遷案件，切實保障被征地農民、被拆遷人合法權益。

   　要注重確保人民陪審員隊伍的廣泛性、代表性和群眾性

   　問：人民陪審制度是更好實現司法民主的重要制度保障，《意見》針對這個問題作出了怎樣的規定？

   　答：實行人民陪審制度是基層審判工作的重要特征之一，除法律、司法解釋另有規定外，涉及群體利益、公共利益，人民群眾廣泛關注或者其他社會影響較大的一審刑事、民事、行政案件，應由人民陪審員和法官共同組成合議庭進行審判。只有將《全國人民代表大會常務委員會關于完善人民陪審員制度的決定》和最高人民法院《關于人民陪審員參加審判活動若干問題的規定》、《關于進一步加強和推進人民陪審員工作的若干意見》等落到實處，才能更好完善社會主義司法制度、弘揚司法民主、促進司法公正和增強司法權威。《意見》規定，要進一步發揮人民陪審優勢。首先要注重吸收不同行業、性別、年齡、專業人員，確保人民陪審員隊伍的廣泛性、代表性和群眾性。其次要完善人民陪審員“隨機抽取”工作機制，充分調動所有人民陪審員的參審積極性，在制度上確保參審人民陪審員的廣泛性。最后要注意發揮好人民陪審員來自群眾、熟悉群眾、代表群眾的獨特優勢，以之為橋梁，最大限度引導當事人尊重和自覺履行生效裁判，不斷提高司法裁判的公信力，推動全社會重視、支持人民法院工作良好氛圍的建立。

   　發揮人民法庭作用，堅持“調解優先、調判結合”，拓展對下監督指導

   　問：做好基層審判工作涉及的問題十分繁雜，《意見》對此還有哪些重要的規定？

   　答：做好新形勢下基層審判工作包括的內容很多。除了提高民生審判質量和發揮人民陪審優勢以外，主要還有以下幾個方面的問題。一是進一步發揮人民法庭的職能作用。2005年最高人民法院制定下發了《關于全面加強人民法庭工作的決定》（以下簡稱《決定》），對如何開展人民法庭工作進行了全面系統的規范。《決定》對新形勢下進一步加強人民法庭工作仍然具有重要意義。在《決定》基礎上，《意見》中有關解決當事人立案不便困難、大力推廣巡回審判、進一步發揮人民陪審優勢、加快“科技法庭”硬件設施建設以及重點建設覆蓋基層人民法院和人民法庭的局域網絡等很多具體規定都涉及到人民法庭。在基層基礎建設中，要將《決定》和《意見》結合起來，強化對人民法庭立案、審理及執行等各項工作的支持、管理，推動人民法庭審判工作再上新臺階。二是進一步堅持“調解優先、調判結合”。要準確理解和貫徹“調解優先、調判結合”基本精神，正確處理調判關系，充分發揮調判組合優勢。準確把握運用調判方式處理案件的基礎和條件，依照法律可以調解、根據案情能夠調解或者按照矛盾沖突特點調解處理效果更好的，要選擇調解方式解決糾紛。依法不能調解、根據案情不宜調解或者以判決方式更有利于解決問題的，應當選擇判決方式。不能脫離實際設定調解率指標或者違背當事人意愿強調硬調、以拖促調，損害司法權威和司法公信。以自動履行率為重要標準，完善真實反映調解工作效果的考評機制，更好發揮調解方式化解矛盾的功能。三是進一步拓展對下監督指導。要將做好、做實對基層審判工作的監督指導，作為中級以上人民法院日常工作的重要內容和績效考核的重要指標。完善問題的發現、反饋、分析和解決機制；建立重大敏感案件風險評估機制。著力開展有針對性的調查研究，綜合利用適用法律疑難問題請示、審級監督、發改案件通報分析以及典型案例指導等制度，拓寬監督指導途徑，不斷增強監督指導的針對性、時效性、規范性和權威性。下大氣力解決個案指導多、類型案件總結少，事后監督多、事前指導少等問題。

   　“抓黨建帶隊建促審判”是做好基層黨建工作的重要保證

   　問：基層黨建工作是全面加強基層隊伍建設的重要內容，如何來理解《意見》對此作出的專門規定？

   　答：切實堅持“抓黨建帶隊建促審判”工作思路和原則，是做好基層黨建工作的重要保證。在工作中，要認真遵照“條塊結合、上下聯動、整體推進”的黨建工作部署和要求，著力推進人民法院基層黨的組織、思想、作風、制度和反腐倡廉建設，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用和黨員干警的先鋒模范作用。進一步強化、落實黨建工作領導、組織責任，完善、細化領導干部“一崗雙責”工作制度和機制，著力提高黨建工作科學化、制度化水平。不斷豐富、創新黨建工作內容和形式，增強黨建工作的針對性、實效性、吸引力和感召力。符合黨章規定條件的人民法庭，要建立起黨支部；不符合成立黨支部條件的，基層人民法院要切實加強對人民法庭黨員的管理。采取切實有效措施，加強基層人民法院黨員黨性、黨風、黨紀教育，建立、完善黨員管理工作考核評價機制。深入推進創先爭優活動和“人民法官為人民”主題實踐活動，扎實開展“發揚傳統、堅定信念、執法為民”主題教育實踐活動。注重在基層培養、樹立、宣傳優秀黨員的典型事跡，激發廣大基層干警的工作熱情和干勁，營造濃郁的“比、學、趕、幫、超”氛圍。加大違法違紀黨員處罰懲戒力度，增強警示教育震撼力和實效性。

   　做好五個方面工作，努力拓展基層干警職業發展空間

   　問：人才建設是基層隊伍建設工作的關鍵，事關人民法院基層基礎建設的成敗，實踐中存在的問題較多，《意見》對此問題提出了什么措施？

   　答：做好人才工作對實現基層基礎建設任務目標意義重大。《意見》中有幾個條文都對此作出了規定。綜合來看，主要有這么幾個方面。一是繼續堅持面向基層、面向一線辦案人員傾斜的分編原則，抓緊抓好“十一五”期間編制的分配落實，積極研究提出新一輪的增編計劃，并切實加大對現有編制的使用、督查、管理的力度。二是完善省級統一招錄政策，堅持開展選調生工作，著力推進《公開選拔初任法官、檢察官任職人選暫行辦法》的貫徹落實，切實發揮既有政策的實際效應，努力拓寬法官的來源范圍和渠道。三是加大貫徹中央關于解決提前離崗離職政策的執行、督察力度，進一步減少并杜絕審判資源浪費的現象。四是建立健全基層人民法院法官與法庭庭長定期輪崗和交流制度，要把法庭作為法院領導干部和業務骨干選拔、培養、鍛煉的重要基地，切實緩解法庭“進不去、出不來、留不住”人的問題。五是貫徹中央基層工作方針，制定并實施基層聚才工程規劃，出臺基層聚才傾斜政策，完善基層聚才保障機制，注重從基層選拔優秀人才，形成優秀人才向基層聚集，優秀干部從基層產生、成長和鍛煉的人才工作新格局。針對西部及貧困地區基層人民法院法官來源不足、斷層嚴重，人才匱乏等問題，要積極推進政法干警招錄培養體制改革試點工作，逐步擴大招生規模，為西部及貧困地區提供可持續的人才支持。繼續加大選調生、志愿者、東中西部法院干部交流工作力度，通過代培、定向培養等方式，進一步在少數民族地區加大“雙語”型法官的培養力度，吸引、鼓勵、支持優秀少數民族人才充實基層法官隊伍。在原有對西部地區實施優惠政策的基礎上，會同國家有關部門，繼續擴大在職法律職業人員國家統一司法考試試點的適用范圍；進一步研究改進司法考試辦法，完善司法考試政策。充分發揮招錄補員政策整體效用，多措并舉引進高素質人才，改善中西部人才隊伍結構，加大人才對口支援力度，促進中西部審判人才隊伍整體素質和執法辦案能力的提高。通過以上舉措，逐步建立并完善法官擇優遴選制度和有利于基層干警成長的選拔機制，努力拓展基層干警職業發展空間。到2012年，省級以上人民法院錄用公務員，除部分特殊職位外，均應從具有兩年以上基層工作經歷人員中考錄。

   　高級人民法院要切實承擔起主體責任，提高基層經費保障水平

   　問：經費保障水平亟待進一步提高，這在全國范圍內都不同程度地存在，《意見》中是如何解決這一問題的？

   　答：《意見》高度重視基層經費保障問題，規定要進一步加大經費保障力度。具體來說，首先，要深入貫徹落實中辦國辦《關于加強政法經費保障工作的意見》，按照財政部《政法經費分類保障辦法（試行）》各項要求，深化經費保障體制改革，在中央加大轉移支付力度同時，增強地方保障能力和水平，使基層真正享受到改革成果。其次，最高人民法院繼續積極協調中央財政和國家發改委對法院的資金和政策支持。高級人民法院加強與省級財政和發展改革部門的溝通協商，爭取省級配套資金足額到位，積極主動參與研究制定資金分配方案，配合省財政部門建立基層公用經費正常增長機制。基層人民法院努力做好與本級政府部門溝通協調工作，積極爭取各方面支持，切實落實地方經費保障責任，抓好人民陪審員、聘用人員等經費預算方案的制定和落實，保證各項經費開支。第三，上級人民法院應會同財政部門加大對基層經費保障情況和經費管理情況的監督檢查和指導，避免抵頂經費、減少本級投入等問題發生。需要特別注意的是，各高級人民法院要切實承擔起主體責任，下大氣力為提高基層經費保障水平多做好事、多辦實事。

   　完成基層基礎設施建設任務，加強基層人民法院業務裝備建設

   　問：基礎設施建設和物質裝備配備既涉及到基層審判工作的有效開展，人民群眾對此也十分關心，《意見》中提出了哪些要求？

   　答：進一步完成基礎設施建設任務是基層基礎建設中非常關鍵的內容。《意見》規定，要以國家發改委《關于進一步加強地方政法基礎設施建設規范投資保障機制的意見》為指導，依據審判工作實際需要，制定審判法庭、人民法庭建設總體規劃和年度計劃。此外，還要做好建設項目申報工作，協調地方政府按照政策要求劃撥建設用地，落實配套條件和資金，減免相關規費。特別需要提出的是，《意見》明確要求，要盡快完成立案信訪窗口和殘疾人無障礙通道建設，以及立案信訪窗口和人民法庭統一標識工作，讓人民群眾充分享受到基層基礎設施建設的成果。有建設任務的法院要切實加強建設資金管理和建設成本控制，避免形成新的債務。積極推動中央、省級和本級三級政府分項目、分年度、分比例負擔方式化解基本建設歷史債務。

   　對物質裝備配備問題，《意見》規定，要認真執行《基層人民法院基本業務裝備配備指導標準（試行）》，著力加強基層人民法院業務裝備建設。高級人民法院應會同省級財政部門結合本地實際情況，以國家標準為基本要求，制定本地區基層人民法院業務裝備配備實施標準，并根據中央和省級轉移支付資金規模和法院工作重點，制定本地區基層人民法院業務裝備配備規劃和年度實施計劃。基層人民法院要根據審判執行工作實際需求，科學規劃，加快裝備更新，盡快實現審判法庭專業設備、審判文書印刷設備、法警單警裝備、檔案存儲設備以及業務交通工具標準化配置。高度重視人民法庭安全設施建設，盡快按標準和需求配備安全保衛裝備。

   　高級人民法院要盡快制定本地的具體工作規劃和落實意見

   　問：《意見》施行后，如何貫徹落實好是一個極為重要的問題，最高人民法院有什么具體考慮和打算？

   　答：如何在全國貫徹落實好《意見》，讓《意見》真正發揮指導全國基層基礎建設的積極作用，是最高人民法院非常重視的問題。基層基礎建設點多面廣，涉及問題繁多復雜，帶有一定的全局性。從全國范圍來看，各地基層基礎建設的情況、特點各不相同，有的甚至還存在較大差異。所以，除了本身具有較強針對性的問題，《意見》中提出的要求只能是原則性和一般性的。貫徹落實好《意見》，離不開各級人民法院特別是各高級人民法院按照《意見》要求，根據本地實際，因地制宜盡快制定本地的具體工作規劃和落實意見，并且有計劃、有步驟地推動基層基礎建設。當然，基層基礎建設過程中必然會遇到這樣或者那樣的新問題、新情況，《意見》要求，各級人民法院要注意認真分析研究成因與對策，必要時及時層報最高人民法院。《意見》施行后，最高人民法院會選擇在適當時機對貫徹落實情況進行調研，還會根據實際情況開展監督檢查，務求《意見》落到實處。