禁止公務員接受饋贈的法律在實踐中會遇到種種困難。結合我國國情,將我國公務員接受禮品的最高限額規定為300元人民幣比較合適。

　　關于公務人員從事第二職業 

　　公務人員特別是黨政干部不可同時兼任一個以上的公職；公務人員特別是黨政干部不得從事可能損害或影響其職務的第二職業。

　　關于公職崗位親屬回避制度 

　　規定公務員(特別是黨政干部)不得與其配偶、子女及有五服關系或與特定關系人,同屬一個部門或單位,不得構成上下級關系或同事關系,或雙方有經濟活動；官員子女不得借助父母的地位或影響力非法經商牟利,進入暴利行業。

　　關于公務人員財產申報制度 

　　規定申報結果的公示范圍，可以先做到“同級公示”。在申報的內容中不應有“秘密申報”部分，即不應有暗箱操作部分，“要規定對于不如實申報收入的，從刑法層面進一步完善相關罪名。” 

　　反腐敗法自上世紀90年代以一號文件的形式提出后到現在還沒有出臺,主要是因立法難度確實很大。據專家透露,其中有幾個難點,一是收入申報制度不成熟；二是贈予的最高限額怎么定；三是公務員第二職業的兼職問題。 

　　專家指出,關于公務人員接受禮品范圍及其最高限額的規定、公務人員從事第二職業、公職崗位親屬回避制度、公務人員財產申報制度、懲戒措施等或成為反腐敗法基本內容。

　　2011年新年伊始,反腐敗再奏強音。 

　　中共中央總書記胡錦濤1月10日在中國共產黨第十七屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上發表重要講話時指出,必須清醒地看到,黨風廉政建設和反腐敗斗爭仍然面臨一些突出問題,反腐敗斗爭形勢依然嚴峻、任務依然艱巨。我們既要看到反腐倡廉建設取得的明顯成效,又要看到反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性,以更加堅定的決心和更加有力的舉措堅決懲治腐敗、有效預防腐敗,進一步提高反腐倡廉建設科學化水平。 

　　此次講話被普遍認為是“新一年反腐倡廉總動員令”。 

　　著名反腐學者、中央黨校教授林喆在解讀胡錦濤總書記講話時認為,2011年起,中央將會加大力度完成反腐體系建設缺失的工作,反腐體系的建立將是此次全會核心議題。而反腐敗法的出臺是反腐敗體系建成的重要標志。 

　　制度缺失引發反腐無用論戰 

　　近年來,在腐敗與反腐敗的較量中,一種“反腐無用”的論調悄然出現。 

　　就在第十七屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議召開前夕,中紀委監察部召開紀檢監察機關查辦案件工作情況新聞通氣會。 

　　中紀委副書記干以勝透露,2010年紀檢監察部門共接受信訪舉報1427186件(次),其中檢舉控告類1000277件(次)。初步核實違紀線索163480件,立案139621件,結案139482件,處分146517人。其中,給予黨紀處分119527人,給予政紀處分38670人。通過查辦案件挽回經濟損失89.7億元。 

　　從查辦案件的統計數據看,2010年受黨紀處分人數占黨員總數的比例為1.5‰。干以勝認為,黨員干部隊伍的主流是好的。 

　　“關于‘腐敗越反越多’的看法是不正確的,所謂‘反腐敗無效論、無用論’也是毫無根據的。通過全黨上下的共同努力,消極腐敗現象滋生蔓延的勢頭得到遏制,反腐敗斗爭取得了明顯成效。”干以勝說。 

　　對此,林喆認為:“隨著反腐力度的加大,被查處的腐敗案件必然增加。此外,許多原本隱藏很深的腐敗分子和腐敗現象被查處,這就容易給人們造成一種反腐越反越多的錯覺。”

　　此外,一些地方運用不太合乎常規的反腐手段,也使得人們對反腐的效力產生了些許懷疑。 

　　比如,廣東省某縣推出“廉潔自律保健操”。當地領導稱,“廉潔操”對心靈還是有一定觸動,“如果真正按照方案,一步一步實際操練下去,是有感覺的,已經有部分干部反映有感覺了”。 

　　查閱相關資料,記者還注意到,近年來,很多地方還在“打官員配偶和子女的主意”,希望把這部分人動員起來,成為反腐倡廉的一支中堅力量。 

　　比如有些地方讓尚在中小學就讀的官員子女履行一項特殊的使命——監督自己“做官”的父母。在某地的宣傳語中,是這樣描述的:“通過孩子們天真的眼睛對父母進行監督,用他們無邪的天性來感化父母,防止家長貪污腐敗行為的出現”。并賦予這項活動一個讓人心動的名字:“小眼睛”盯“大眼睛”。 

　　反腐風潮之下,還有的地方祭出高科技“法寶”。 

　　比如,某街道花費不薄資金,推出公益性免費網游《清廉戰士》,將嚴肅的廉政建設和娛樂性很強的網絡游戲結合起來。不過,對于這款游戲,游戲業內人士的評價卻是“一款徹頭徹尾的垃圾游戲,連孩子都不感興趣”。 

　　一位不愿透露姓名的業內專家認為,在反腐事業缺乏最根本制度設計的情況下,抓住一個腐敗分子是很容易的,但若想從根本上滌蕩腐敗現象“難于上青天”。制度化反腐長期裹足不前,一些貪污腐敗分子被抓也只能是偶然和意外事件,而不是一個必然事件；種種反腐創新在脫離了制度設計的前提之后,難免有作秀之嫌并遭到“無用”的質疑。只有構筑起制度的堡壘和完善的監督,才能形成長效和全程的反腐機制,切實“將權力關進籠子”。

　　科學反腐須法律“維穩” 

　　反腐無用背后的民意焦慮實際上是一種對制度缺失的焦慮,因此,長期以來,不少專家紛紛呼吁反腐敗法的出臺。 

　　在2010年“全國兩會”期間,全國人大代表周曉光就呼吁,在當前形勢下,應盡快制定一部系統全面的反腐敗法。 

　　周曉光表示,隨著市場經濟制度的逐步建立,法制建設也在不斷推進。但是由于種種原因,腐敗現象也在各個領域蔓延,腐敗官員級別越來越高,涉及的領域越來越廣。腐敗現象蔓延,很重要的一個原因是法制還不健全,是缺乏一部系統的、全面的、涵蓋各個領域的反腐敗法。　

　　著名反腐學者、曾任《中國懲治和預防腐敗重大對策研究》課題組組長的王明高也認為,改革開放以來頒布的法律制度,之所以懲治腐敗的效果不佳,主要原因有三:一是制度設計不科學；二是制度執行沒有剛性；三是反腐敗工作沒有一部統一的綱領性法律。 

　　“好的制度應該上升為法律。只有把制度變為法律,上升為國家意志,才能強化制度的權威性和懲治性。讓遵紀守法者在全社會暢通無阻,使破壞法律者在全社會無路可逃。這樣的制度才稱得上科學的反腐制度。”王明高說。 

　　在一片褒貶不一中,林喆仍對近年來的制度反腐建設給予了高度好評。她認為,制度反腐形態已經成型。 

　　“2009年被認為是中國反腐敗制度建設的攻堅之年。中央頒布了歷年來最為密集的制度化、規模化防腐、反腐措施,出臺了四部反腐方面的政策和黨規,并在司法層面新增‘利用影響力受賄罪’。”林喆指出,這些法規、黨規的頒布,在很多方面彌補了過去的空白,顯示中央正在試圖逐漸建立完善的懲防體系,“盡管目前各項制度并不是非常完備,但正一步一步地接近目標”。 

　　“在中央帶動下,地方政府在加強廉政建設方面也多有突破,如在官員財產申報、公車使用等方面大膽進行改革,他們的創新實踐將對推動全國的廉政建設起到積極意義。”林喆說。 

　　事實上,查閱相關資料不難發現,早在2005年年初,中央就頒布了《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》,其中提到,“到2010年,建成懲治和預防腐敗體系基本框架”。 

　　林喆告訴《法制日報》記者,因地震、冰凍等自然災害對中央工作的牽扯,2008年印發的《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》,把這一任務完成的時間表延后了兩年,即要到2012年建成反腐敗體系。 

　　“現在還剩兩年,要有緊迫感。所以,從2011年開始,中央加大了力度。應當看到,要建成反腐體系,現在還有很多工作需要做。”林喆說。 

　　“反腐敗法自上世紀90年代以一號文件的形式提出后到現在還沒有出臺,主要是因立法難度確實很大。”林喆向記者透露,其中有三大難點,“一是收入申報制度不成熟；二是贈予的最高限額怎么定；三是公務員第二職業的兼職問題。” 

　　“反腐敗是雙刃劍,要刮骨去毒,就會傷筋動骨。反腐時間表的調整也表現出制定者一種實事求是的科學態度。”林喆說。

　　專家勾畫反腐敗法基本“藍圖” 

　　“現代社會反腐敗的基本模式是以法促廉。這一模式的基本特點是有一部反腐敗法典。”林喆說。 

　　據林喆介紹,目前就世界許多國家或地區來看,大都擁有一部或多部防止公職人員貪污受賄,或以貪污受賄為重點的法典。不少國家除了在本國的刑法典中專門設有賄賂罪、貪污罪及禁止公務人員參與某些經濟活動的規定外,還特別頒布了針對性較強的法典。 

　　對于未來反腐敗法的基本形態。林喆認為,結合世界各國反腐敗立法實踐以及我國國情,該法內容最重要的應涉及以下方面:

　　首當其沖的便是關于公務人員接受禮品范圍及其最高限額的規定。 

　　據林喆介紹,許多國家或地區的反腐敗法都對公職人員不得接受饋贈做出明確規定。通常規定,任何公務人員都不得接受他人不適當的報酬,無論其數額多少。 

　　“當然,我們需要意識到,完全禁止公務員接受饋贈的法律在實踐中會遇到種種困難,因此大多數國家的有關規制條文在禁止公務人員接受因其公職權力而出現的他人禮物時,對價額及其報告程序做出規定,指出了出現的‘不適當的’報酬的范圍。”林喆說。 

　　結合我國國情,林喆認為將我國公務員接受禮品的最高限額規定為300元人民幣比較合適。 

　　關于公務人員從事第二職業,坊間曾一度炒的沸沸揚揚。對此,林喆認為也應該成為反腐敗法涉及的內容。 

　　“在國外的反腐敗法中,大都禁止公務人員從事可能損害或影響其公職活動的第二職業或經商。不少國家還將關于這方面的限定一直延伸到官員的親屬。”林喆說。 

　　林喆建議,反腐敗法應對公務人員從事第二職業及離職后的行為做出如下限定: 

　　公務人員特別是黨政干部不可同時兼任一個以上的公職,或在公職外擔任地方機構、國營公司、或公私合營企業的職務、或董事、經理； 

　　公務人員特別是黨政干部不得從事可能損害或影響其職務的第二職業； 

　　禁止公務人員特別是黨政干部為獲取報酬而從事產生行為沖突或利益不一致的兼職,不準接受外國政府的酬金、私自代表他人或出庭與政府對抗,不得充當外國經紀人的代理商或與私營機構進行交易活動,不得以濫用職權來謀取報酬或接受超出標準的酬金； 

　　非經政府事先批準,任何公職人員特別是黨政干部不得參與經商或接受任何雇傭和工作。 

　　除此之外,林喆認為對公務人員特別是黨政干部離職后所從事的職業和接受饋贈的行為,同樣需要在反腐敗法中進行規制,“規定公職人員特別是黨政干部退職后在有關私營企業的就業行為受到限制；公務人員特別是黨政干部在離職前后不得從原先與他有利益關系的人那里接受饋贈”。 

　　從紙質媒體到網絡媒體,公職人員在招聘過程中發生的“近親繁殖”、“因人設崗”等現象屢被報道。由此,林喆指出,反腐敗法中應對親屬回避制度作出明確規定。 

　　“建立回避制度,有利于消除政府內宗派主義、小團體主義,以及近親繁殖、任人唯親的不正之風。”林喆說。 

　　對此,林喆建議,規定公務員(特別是黨政干部)不得與其配偶、子女及有五服關系(父母子女、祖父母輩與孫輩、堂表親、聯姻親)或與特定關系人,同屬一個部門或單位,不得構成上下級關系或同事關系,或雙方有經濟活動；官員子女不得借助父母的地位或影響力非法經商牟利,進入暴利行業。 

　　“還應將公務員法第69條的避籍制規定納入其中,即‘公務員擔任鄉級機關、縣級機關及其有關部門主要領導職務的,應當實行地域(即原籍地或成長地)回避,法律另有規定的(如民族自治地方公務員任職)除外’。”林喆說。 

　　近年來,關于公務人員財產申報制度的種種爭論不絕于耳,在反對聲中,有人提出此種制度或涉嫌“侵犯”公職人員隱私。 

　　對此,林喆表示了截然相反的意見。她認為,“財產申報制度的建立加大了政府官員,尤其是高級官員行使權力的透明度。應將公職權力的運行與公職人員獲取私利的途徑暴露于大庭廣眾之中,置于法律的監督之下”。 

　　林喆同時建議,在反腐敗法中“公示范圍可初步確定為‘同級公示’”。 

　　“條文中規定申報結果的公示范圍,可以視條件的成熟程度而逐步擴大。”林喆進一步解釋說,可以先做到“同級公示”,即在班子內或同級干部中公開,由人大產生的干部的收入申報在人大中公示。 

　　林喆同時強調,在申報的內容中不應有“秘密申報”部分,即不應有暗箱操作部分,“要規定對于不如實申報收入的,從刑法層面進一步完善相關罪名”。 

　　作為一部法律,要想執行到位,就必須有相應的懲戒措施。 

　　林喆指出:“對于公務人員越界的違法行為進行懲處,是各國反腐敗制度的重要環節。許多國家的立法原則表明,公務人員一旦觸犯法律,無論他們居于何種地位或曾有過什么令人尊敬的功績,都一概不能以官(職)抵罪,有的甚至受到重于犯同種罪的普通人的懲罰。” 

　　由此,林喆建議在反腐敗法中,對公務人員違法行為的法律責任只作原則規定,如規定“公務人員違法行為應受到黨紀政紀處罰,對于公務人員的犯罪行為由司法機關審查判決”。 

　　此外,林喆還建議,在反腐敗法規定中紀委及各級紀檢監部門在反腐敗中的核心領導地位或工作職能、重要地位,以使其領導地位和工作職能具有法定性。 

　　對于未來反腐敗的制度建設,王明高的設想則是,借鑒世界各國的反腐成果,建立中國特色的科學反腐制度,其中主要應包括家庭財產申報制度、金融實名制度、遺產稅和贈予稅制度、公民信用保障號碼制度、反腐敗國際合作制度五種,并以此為核心內容,制定和出臺反腐敗法。