近年來,我國被破壞的土地70%是耕地或其他農(nóng)用地,其中多數(shù)是土地質(zhì)量很好的基本農(nóng)田,而且85%需要復(fù)墾的土地沒有得到復(fù)墾。在今日結(jié)束的“2010低碳發(fā)展與土地復(fù)墾政策法律國際研討會”上,國土資源部耕地保護司司長朱留華公開的這組數(shù)據(jù)讓人們看到了我國土地復(fù)墾工作形勢的嚴(yán)峻。朱留華認為,我國土地復(fù)墾制度本身存在不足。

    由國土資源部組織修訂的《土地復(fù)墾條例》已經(jīng)進行了9年,至今仍處于提交審議階段。國土資源部期望,通過法規(guī)的升級來改變土地復(fù)墾工作的被動局面。

    舊賬未還又欠新賬每年毀損土地20萬公頃

    中國是一個土地資源十分緊缺的國家,人均土地面積不及世界人均土地水平的1/3。在論壇上致辭的國家土地副總督察甘藏春認為:“積極問計土地復(fù)墾也是一條有效途徑和一個重要突破口。”

    但是,在主持土地復(fù)墾工作的朱留華看來,土地復(fù)墾要達到這一效果絕非易事。

    據(jù)朱留華透露,長期以來,我國形成了大量的工礦廢棄地。“特別是近三十年來,我國處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期,工礦廢棄地數(shù)量又大量增加,但大多數(shù)未得到及時復(fù)墾利用。”朱留華說,據(jù)測算,目前因采礦破壞的土地面積達400多萬公頃,最近幾年損毀土地面積仍以每年20萬公頃的速度遞增。這些被破壞的土地70%是耕地或其他農(nóng)用地,多數(shù)還是土地質(zhì)量很好的基本農(nóng)田,集中連片,地理位置優(yōu)越,一般都靠近城鎮(zhèn)或村莊,交通便利,水資源等基礎(chǔ)條件都比較好。

    “耕地的減少,導(dǎo)致失地農(nóng)民增多,土地利用效率降低、生態(tài)環(huán)境惡化,必然對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民的生存,進而對社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重影響。”朱留華認為,對此國家應(yīng)引起高度重視。

    既有政策也有法律土地復(fù)墾率卻只有15%

    事實上,對于土地復(fù)墾,我國并不是沒有法律與政策的規(guī)定。朱留華表示,1988年,國務(wù)院頒布了《土地復(fù)墾規(guī)定》,明確了土地復(fù)墾的概念,確立了“誰破壞、誰復(fù)墾”的基本原則,比較全面地規(guī)定了企業(yè)的義務(wù)、資金來源、政府和部門的職責(zé)等；1996年修訂的《土地管理法》對“土地復(fù)墾”首次有了明確的條文規(guī)定,同時,礦產(chǎn)資源法、環(huán)境保護法、煤炭法、鐵路法等相關(guān)法律中都有土地復(fù)墾方面的要求。

    朱留華說,2006年,國土資源部與發(fā)改委、財政部等七個部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強生產(chǎn)建設(shè)項目土地復(fù)墾管理工作的通知》,提出了努力做到土地復(fù)墾和破壞數(shù)量平衡,實現(xiàn)“不欠新賬、快還舊賬”的目標(biāo)。據(jù)他介紹,通知還明確了土地復(fù)墾義務(wù)人的義務(wù),基本確立了土地復(fù)墾約束機制、監(jiān)督機制和激勵機制。

    在此基礎(chǔ)上,2007年,國土資源部又下發(fā)《關(guān)于組織土地復(fù)墾方案編報和審查有關(guān)問題的通知》,建立了土地復(fù)墾方案編報審查制度,規(guī)定經(jīng)評審?fù)ㄟ^的土地復(fù)墾方案是申請建設(shè)用地和采礦權(quán)申請的必備要件之一。

    朱留華認為,有了法律法規(guī)和制度的保障,二十年來,我國土地復(fù)墾取得了一定成效。但是,土地復(fù)墾率也只有15%左右。這就意味著85%的土地仍舊沒有得到復(fù)墾。

    是什么原因造成土地復(fù)墾工作仍然在“惡性循環(huán)”?

    “雖然《土地復(fù)墾規(guī)定》從1989年1月1日施行以來,建立了土地復(fù)墾制度,但復(fù)墾工作遠沒有得到足夠重視,不少企業(yè)缺乏責(zé)任意識,復(fù)墾資金不落實,管理監(jiān)督不到位。”從朱留華的這一番表述上,不難看出個中原因。

    朱留華認為,土地復(fù)墾制度本身也存在不足。朱留華說,制度層面的不足包括:對企業(yè)不履行復(fù)墾義務(wù)、長期不落實土地復(fù)墾資金缺乏切實有效的監(jiān)督和約束機制,對歷史遺留廢棄地復(fù)墾激勵機制尚未建立等。

    亟待完善責(zé)任追究復(fù)墾條例醞釀9年仍未出臺

    從2001年起,國土資源部就開始組織將《土地復(fù)墾規(guī)定》修訂為《土地復(fù)墾條例》(以下簡稱《條例》)。遺憾的是,醞釀了9年的《條例》至今仍未出臺。目前,《條例》尚處于提交審議階段。

    朱留華介紹,《條例》草案不乏亮點。

    《條例》首次明確了歷史遺留廢棄地(包括自然災(zāi)害損毀的土地)責(zé)任主體為政府。縣級以上人民政府要切實肩負起“快還舊賬”的歷史責(zé)任。

    針對監(jiān)督環(huán)節(jié)滯后特別是復(fù)墾義務(wù)人資金普遍不落實等問題,《條例》一方面對復(fù)墾義務(wù)人編報土地復(fù)墾方案、按方案提取復(fù)墾資金、實施、進行內(nèi)部質(zhì)量控制都作了規(guī)定；另一方面又要求管理部門加強對土地復(fù)墾監(jiān)督、驗收、進行復(fù)墾后跟蹤評估等,同時要求公眾參與,加強社會監(jiān)督。

    “做這樣的考慮,主要是為了督促復(fù)墾義務(wù)人‘不欠新賬’。”朱留華表示,在申請新的建設(shè)用地,采礦許可證或者申請采礦許可證延續(xù)、變更、注銷等管理環(huán)節(jié),《條例》草案也增加對土地復(fù)墾義務(wù)人不依法履行土地復(fù)墾義務(wù)的約束性規(guī)定。

    此外,《條例》草案明確并加大了法律責(zé)任。比如,第一次對國家監(jiān)管工作人員不履行監(jiān)管職責(zé)明確了責(zé)任；對復(fù)墾義務(wù)人未補充編制土地復(fù)墾方案、不按照規(guī)定繳納土地復(fù)墾費、拒絕或阻礙監(jiān)管人員監(jiān)督檢查等行為加大了懲罰力度。

    但是,《條例》何時出臺,國土資源部并未給出準(zhǔn)確時間表。專家認為,我國土地復(fù)墾形勢如此嚴(yán)峻,出臺《條例》已是當(dāng)務(wù)之急。