遇到糾紛，人們最先想到的解決途徑是什么?近日，記者隨機(jī)采訪了10位北京市民，他們選擇最多的是法院，其次是打“110”，僅有1人提到“找居委會(huì)”。對(duì)于人民調(diào)解員，許多人感覺陌生，有的表示根本沒聽說過，有的則將其概括為過去大雜院兒里熱心于“張家長(zhǎng)李家短”的大爺大媽。 

　　這個(gè)結(jié)果，與不久前十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議人民調(diào)解法草案(以下簡(jiǎn)稱草案)時(shí)透露的數(shù)據(jù)基本吻合:2009年，人民調(diào)解員的數(shù)量有490多萬人，調(diào)解糾紛數(shù)為767萬多件。盡管調(diào)解成功率為97.2%，但是人均調(diào)解量不足2件。也就是說，大量的民間糾紛不是以人民調(diào)解的形式來解決的。 

　　司法部部長(zhǎng)吳愛英就草案作說明時(shí)指出，在經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、各種矛盾凸顯疊加的今天，人民調(diào)解正面臨挑戰(zhàn)。“人民調(diào)解法律制度在組織規(guī)范、程序規(guī)范和協(xié)議效力等方面，都需要通過立法進(jìn)一步完善，以適應(yīng)新形勢(shì)下人民調(diào)解工作發(fā)展的需要。”

 　　人民調(diào)解的組織形式是怎樣的?人民調(diào)解員隊(duì)伍發(fā)展的現(xiàn)狀如何?公眾對(duì)這部法律的出臺(tái)又有怎樣的期待?近日，記者作了深入采訪。 

　　人民調(diào)解員：遍布城鄉(xiāng)，就在你身邊 

　　“鄰居裝修沒時(shí)沒點(diǎn)兒，吵得我和孩子都休息不好，誰來管管這事兒呢?”7月21日上午，記者就這個(gè)問題，找到北京市石景山區(qū)老山派出所。一位干警簡(jiǎn)單了解事由后，介紹記者來到“治安糾紛、民間糾紛聯(lián)合接待室”，兩位人民調(diào)解員接待了記者。 

　　兩位調(diào)解員都是由石景山區(qū)司法局派駐到派出所，與民警共同從事接待、咨詢、分流、調(diào)解工作的。派出所負(fù)責(zé)接待室的日常管理，街道司法所則負(fù)責(zé)指導(dǎo)接待室的民間糾紛調(diào)解工作。 

　　“對(duì)違反治安管理處罰條例、情節(jié)輕微無需處罰的治安案件和民間糾紛，當(dāng)事人可自愿選擇是否由駐所調(diào)解員開展調(diào)解。”老山街道司法所所長(zhǎng)徐長(zhǎng)祿接受記者采訪時(shí)表示，如果居民遇到糾紛，希望找人民調(diào)解員，除了到當(dāng)?shù)嘏沙鏊�外，還可以到居委會(huì)尋求幫助，“因?yàn)榫游瘯?huì)成員都是兼職人民調(diào)解員。”當(dāng)調(diào)解有難度時(shí)，居委會(huì)成員(兼職調(diào)解員)可以請(qǐng)求聯(lián)合接待室的專職調(diào)解員處理，或者要求當(dāng)?shù)厮痉ㄋ�的人民調(diào)解員介入調(diào)解工作。 

　　像這樣的調(diào)解組織，已遍布全國(guó)城鄉(xiāng)。據(jù)司法部提供的數(shù)據(jù)，截至2009年底，全國(guó)共有人民調(diào)解組織82.4萬個(gè)。其中，村(居)人民調(diào)解委員會(huì)67.4萬個(gè)，企事業(yè)單位人民調(diào)解委員會(huì)7.9萬個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)4.2萬個(gè)，區(qū)域性、行業(yè)性調(diào)解組織1.2萬個(gè)。 

　　在采訪中，記者發(fā)現(xiàn)，在北京市西城區(qū)什剎海街道辦事處旁邊，有一間臨街的“和霞熱線”人民調(diào)解員工作室，這里有位人民調(diào)解員劉和霞，是北京市十大人民調(diào)解員之一。據(jù)什剎海辦事處司法所所長(zhǎng)李桂清介紹，工作室是租來的，每年租金近4萬元，為的就是方便群眾來調(diào)解，這在北京市也是獨(dú)此一家。 

　　調(diào)解范圍：不限于民事糾紛 

　　近日，海南省海口市美蘭區(qū)檢察院委托美蘭區(qū)白沙司法所調(diào)解一起故意傷害(輕傷)案，當(dāng)事人雙方不僅自愿達(dá)成和解協(xié)議，美蘭區(qū)檢察院還對(duì)犯罪嫌疑人陳某作相對(duì)不起訴處理，這是該院辦理的首例委托人民調(diào)解的刑事和解案件(據(jù)本報(bào)7月20日?qǐng)?bào)道)。 

　　“越來越多的刑事和解、行政和解案件的出現(xiàn)，打破了傳統(tǒng)觀念中人民調(diào)解僅限于調(diào)解民事糾紛的局限。”北京市司法局基層處副處長(zhǎng)陳光毅告訴記者，過去說人民調(diào)解，僅指調(diào)解平等民事主體之間的民事糾紛，一般對(duì)專門機(jī)關(guān)管轄或法院作出裁判的事件不作調(diào)解。但是從實(shí)踐看，“能調(diào)盡調(diào)，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”是總的發(fā)展趨勢(shì)。 

　　隨著人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁訴訟等糾紛解決方式結(jié)合得日益緊密，有人擔(dān)心調(diào)解的作用是否被過度“拔高”。 

　　“不必?fù)?dān)心。”陳光毅說，“實(shí)際上，人民調(diào)解工作的作用和位置人為‘拔高’不了，只有得到社會(huì)認(rèn)可，調(diào)解事業(yè)才能生存發(fā)展下去。”陳光毅認(rèn)為，只要當(dāng)事人愿意調(diào)解，人民調(diào)解員就應(yīng)該盡量去調(diào)解。理想的調(diào)解狀態(tài)是:群眾遇到麻煩或糾紛時(shí)，都能及時(shí)得到人民調(diào)解員的幫助。 

　　記者了解到，隨著經(jīng)濟(jì)體制的變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，人民調(diào)解的范圍也逐漸從傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里關(guān)系、輕微侵權(quán)等常見、多發(fā)的矛盾糾紛，延伸到土地承包、拆遷安置、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)患糾紛等社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)糾紛。這使人民調(diào)解員隊(duì)伍面臨挑戰(zhàn)。 

　　“目前，石景山區(qū)所有聯(lián)合接待室的專職調(diào)解員，大多是司法機(jī)關(guān)的離退休人員，處理一般的民事糾紛都比較有經(jīng)驗(yàn)，但是對(duì)于醫(yī)患糾紛、土地承包等方面的矛盾調(diào)處，往往不太在行。”徐長(zhǎng)祿說，無論司法局還是司法所，現(xiàn)在都非常重視人民調(diào)解員的法律知識(shí)和調(diào)解技巧的培訓(xùn)，但是對(duì)某些專業(yè)領(lǐng)域的調(diào)解工作，則需要再聘請(qǐng)專業(yè)人員。 

　　由于目前的醫(yī)患糾紛呈上升趨勢(shì)，北京市西城區(qū)司法局按照該市司法局的相關(guān)工作要求，正在籌備醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會(huì)。據(jù)西城區(qū)司法局基層科科長(zhǎng)王友良介紹，他們正在與衛(wèi)生部門溝通，準(zhǔn)備聘請(qǐng)一些離退休的、與醫(yī)院無牽連的醫(yī)學(xué)界專家參與調(diào)解工作。

 　　對(duì)此，陳光毅希望草案設(shè)立專職人民調(diào)解員準(zhǔn)入機(jī)制，以確保人民調(diào)解員的整體素質(zhì)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。 

　　調(diào)解員的報(bào)酬:期待終結(jié)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”

 　　“調(diào)解糾紛不收費(fèi)”是人民調(diào)解的顯著特征，也是人民調(diào)解有著廣泛群眾基礎(chǔ)的重要原因。長(zhǎng)期以來，人民調(diào)解委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員的補(bǔ)貼由居委會(huì)、村委會(huì)解決，但在實(shí)踐中，往往難以落實(shí)到位。

 　　“人民調(diào)解員多為兼職，其中包括村(居)委會(huì)干部和社區(qū)熱心公益事業(yè)的積極分子。他們雖然承擔(dān)著繁重的調(diào)解任務(wù)，但是大部分都沒有勞動(dòng)報(bào)酬。”陳光毅說，北京部分區(qū)縣的人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)年均不足10萬元，人民調(diào)解員從事調(diào)解工作的勞動(dòng)報(bào)酬根本無法兌現(xiàn)。很多地方采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式，對(duì)表現(xiàn)特別突出的人民調(diào)解員，根據(jù)調(diào)解案件的數(shù)量、質(zhì)量給予一定的補(bǔ)貼。

 　　相對(duì)于兼職調(diào)解員，專職人民調(diào)解員所占比例非常少。陳光毅說，2004年之前還沒有專職人民調(diào)解員，后來，與北京市公安局聯(lián)合推動(dòng)建立城區(qū)“聯(lián)合調(diào)解室”時(shí)，根據(jù)“40歲”、“50歲”就業(yè)困難人員再就業(yè)援助制度，聘用了一些人民調(diào)解員，“雖然他們的報(bào)酬并不高，普遍在800元到1200元之間，但至少還能夠兌現(xiàn)”。

 　　2007年，財(cái)政部和司法部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見》，要求地方財(cái)政根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況，適當(dāng)安排人民調(diào)解委員會(huì)的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，但是執(zhí)行效果并不好。

 　　記者注意到，草案目前也僅規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府對(duì)人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)給予必要的支持，對(duì)人民調(diào)解員的報(bào)酬并未涉及，只是表明對(duì)有突出貢獻(xiàn)的人民調(diào)解委員會(huì)和人民調(diào)解員，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

 　　“我認(rèn)為草案有必要對(duì)調(diào)解員的報(bào)酬作出明確規(guī)定，也可以通過‘政府花錢買服務(wù)’的形式，破解調(diào)解經(jīng)費(fèi)瓶頸。”陳光毅說。

 　　調(diào)解員任期：期待連續(xù)性

 　　陳光毅曾是一名人民調(diào)解員，他給記者講述了一個(gè)經(jīng)他調(diào)解的事件——有對(duì)父子，因?yàn)橘狆B(yǎng)費(fèi)問題發(fā)生糾紛，經(jīng)他調(diào)解后，雙方達(dá)成一致意見，在調(diào)解書上簽了字。但是，在每月給付贍養(yǎng)費(fèi)時(shí)，兩人經(jīng)常因?yàn)榍榫w、動(dòng)作或眼神等細(xì)節(jié)發(fā)生口角，于是，陳光毅繼續(xù)做調(diào)解工作，最終雙方同意把贍養(yǎng)費(fèi)放在陳光毅那里，老人每月從他那兒領(lǐng)錢。這種狀況持續(xù)了好幾年。

 　　“其實(shí)，執(zhí)行也是一種調(diào)解，如果調(diào)解員不能保持工作的連續(xù)性，調(diào)解工作很難持續(xù)下去。”陳光毅說，調(diào)解人員的流動(dòng)性大，也是抑制調(diào)解事業(yè)發(fā)展的重要因素。

 　　“目前，人民調(diào)解員是由村(居)委員會(huì)推選產(chǎn)生的，隨著村(居)委員會(huì)每三年一換屆，人民調(diào)解員也在不斷更替著。”王友良憂慮地說，三年時(shí)間，調(diào)解人員已熟悉業(yè)務(wù)，這時(shí)候被換下來，很可惜。

 　　為了留住優(yōu)秀的人民調(diào)解員，每到換屆時(shí)，王友良和他的同事就會(huì)騎上自行車，奔波在西城區(qū)的148個(gè)居委會(huì)和7個(gè)街道之間，懇請(qǐng)新上任的領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)推選這些人連任人民調(diào)解員。連續(xù)擔(dān)任人民調(diào)解員的劉和霞，就是這樣被“保”下來的。

 　　“人民調(diào)解工作，強(qiáng)調(diào)的就是人員的連續(xù)性。只有在這行呆久了，才能不斷積攢經(jīng)驗(yàn)、確立威信。”王友良說，如果草案能對(duì)人民調(diào)解員的任期作出相應(yīng)規(guī)定，就會(huì)確保人民調(diào)解員隊(duì)伍的連續(xù)性和穩(wěn)定性。不過，最理想的狀態(tài)，是由人民群眾選舉他們信得過的人民調(diào)解員。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，還有一段路要走。

 　　調(diào)解員心聲：我們需要法定身份與安全保障

 　　“我唯一希望的就是有一天，能有個(gè)‘人民調(diào)解員證’，就像工作證那樣，有個(gè)照片，能證明我的身份。”劉和霞告訴記者，她愿意為了社會(huì)的和諧穩(wěn)定，繼續(xù)做好人民調(diào)解員工作，但希望能有個(gè)“法定身份”。

 　　劉和霞有些無奈地說:“有一次，為了調(diào)解糾紛，我到房管所了解當(dāng)事人的房屋情況，結(jié)果房管所就是不肯告訴我。調(diào)解員的社會(huì)地位很低，不被認(rèn)可，調(diào)解工作很難開展。”

 　　“能有個(gè)法定的身份證明還是挺必要的，如果草案能對(duì)此加以規(guī)定，將會(huì)有助于提高人民調(diào)解工作的社會(huì)認(rèn)知度。”徐長(zhǎng)祿說，他從事人民調(diào)解工作近30年了，曾多次被質(zhì)疑過身份。“我經(jīng)常用司法所的工作證表明身份，但是更多的調(diào)解員沒有這樣的證件，只能在確有需要的情況下，由居委會(huì)開具證明信”。

 　　除了身份證明，劉和霞和徐長(zhǎng)祿還希望草案能對(duì)“調(diào)解人員的人身安全保障”作出相應(yīng)規(guī)定。

 　　“我最近正在調(diào)解的一件事，就有潛在的危險(xiǎn)。”劉和霞說，因?yàn)楫?dāng)事人呆在地下室里不肯出來，而其所在地的樓上，除了孕婦就是孩子，不能出半點(diǎn)兒差錯(cuò)。但是要做進(jìn)一步的調(diào)解工作，必須單獨(dú)到地下室去找他，“這就挺危險(xiǎn)的，萬一出了問題，我們只能走民事訴訟這條路。”

 　　“記得有一次下戶調(diào)解，當(dāng)事人患有間歇性精神病，之前我并不掌握這一情況。直到當(dāng)事人突然情緒激動(dòng)，拿起菜刀要砍自己，幸好我反應(yīng)快，把刀奪了下來，否則肯定會(huì)釀成悲劇。”徐長(zhǎng)祿說，被一方當(dāng)事人威脅，也是人民調(diào)解員經(jīng)常遇到的情況。他希望草案對(duì)確保人民調(diào)解員人身安全有所規(guī)定，也希望草案能確立人民調(diào)解員的參保(意外傷害險(xiǎn))機(jī)制，“這將在很大程度上解決人民調(diào)解員的后顧之憂”。