6月上旬，國務院法制辦和中國法學會行政法學研究會共同舉辦了“行政復議浙江論壇”，與會代表圍繞行政復議制度的完善，對行政復議的功能定位、復議范圍、審理組織、審理程序、結案方式等問題進行了深入研討。

 　　受案范圍該不該擴大？

 　　【案例回放】 2008年5月，福建劉某某以某高校生物科學與工程學院從2006年聘用沒有教師資格的林某擔任食品系副主任，并從事本科和研究生教學工作為由，以該高校為被申請人，向省教育廳申請行政復議。省教育廳以申請事項不屬于行政復議范圍為由，決定不予受理。劉某某遂將省教育廳告上法院，要求撤銷該決定。2008年9月，法院作出一審判決，高校系事業單位，不具備行政復議被申請人的主體資格，高校聘請林某的行為不屬于行政復議法的調整范圍，駁回劉某某的起訴。

 　　我國法律規定了行政機關上下級之間全面監督關系，從制定法規政策、實施抽象行政行為到執行法律、實施具體行政行為，無不包括在內。行政復議制度的重要功能之一是借助于政府系統內部專業、便捷、靈活的“準司法”機構，給百姓提供及時、有效的法律救濟。但根據現行法律規定，行政復議的受案范圍僅限于具體行政行為。

 　　湖北省政府法制辦副主任楊良順認為，面對眾多矛盾，行政復議之所以如同“隔岸觀火”，一個重要原因是按照現行制度，很多爭議進入不了復議受案范圍，能進入受案范圍的只是少數。中國法學會行政法學研究會會長應松年指出：“作為帶有監督性質的制度，行政復議的受案范圍應遠比行政訴訟寬泛。除法律另有規定外，凡行政機關影響公民權利的行為，都應該納入行政復議范圍。”

 　　“抽象行政行為比具體行政行為適用的對象更多、范圍更廣，一旦違法必將造成更大的社會危害。因此，對抽象行政行為的監督是行政機關內部層級監督的必然結果。”河南省安陽市政府法制辦主任張劍虹表示。

 　　浙江省法制辦副主任夏利陽認為，正確把握完善行政復議受案范圍的原則十分重要。“行政復議受理范圍如何確定，首先與行政復議在國家行政救濟制度上的定位直接相關。在社會轉型期，行政爭議成為社會矛盾的主要表現形式，發揮行政自身功能優勢，把行政爭議化解在行政程序中，應當是政府機關義不容辭的責任。因此，通過擴大行政復議受理范圍使行政爭議納入到行政復議這一法定渠道，具有現實意義。但另一方面，行政復議范圍的擴大應當考慮現實體制因素和行政復議機構的實際承擔能力。”

    審理方式要不要公開？

 　　【案例回放】 2008年，河南省某煤業公司一農場不服某縣政府為某村頒發土地所有權證，向安陽市政府申請復議。為讓雙方當事人了解案件審理過程，市政府法制辦工作人員把聽證會安排到了爭議現場，讓雙方當事人都能了解案件爭議焦點。經過聽證審理后，各方當事人對行政復議決定均表示信服。

 　　與行政訴訟的開庭審理不同，我國行政復議法規定，行政復議原則上采用書面方式審理，必要時可聽取當事人意見，行政復議法實施條例進一步規定了必要時才進行實地調查核實證據、聽證等制度。

 　　大量的行政復議案件由于采用書面審理方式，不利于聽取雙方當事人特別是行政相對人的意見。同時，行政復議機構擬定的行政復議決定需要逐級報請行政復議機關領導審批，這種裁決模式不僅牽扯了行政領導大量精力，而且容易引發公眾對行政復議是否“官官相護”的猜疑。因此，保證行政復議的公開性，提高行政復議的公信力，成為當務之急。

 　　寧夏回族自治區政府法制辦副主任洪寅生表示，公正與效率是行政復議的目標，以往行政復議程序缺乏公開性，當事人往往無法參與案件審理，無法對對方所提供的證據材料進行質證，復議機關也難以充分聽取當事人雙方的意見，這不但使行政復議效率低下，也不利于保護當事人的合法權益。

 　　“在行政復議中實行聽證制度，有利于查明行政爭議的事實真相。以書面方式審理行政復議案件，由于各方提供的證據材料沒有經過辯論和質證，證據的采信與否主要憑行政復議人員的主觀判斷，由此認定的事實很可能與實際情況存在較大偏差。”貴州省政府法制辦高煜明副主任說。由于復議機關與被申請人都同屬行政機關，申請人往往會存在“官官相護”的疑慮，他們希望通過一種合理的程序對行政復議進行控制和監督，而設立聽證程序正好能滿足這一愿望。

 　　洪寅生認為，為保證行政復議制度在效率上的優勢，行政復議法在程序的設計上應兼顧公正和效率兩個原則，明確一般程序和簡易程序兩種程序，簡易程序以書面審理為主，一般程序應明確實地核實、聽證等具體內容，行政復議的證據規則也應加以明確。

 　　復議機關應不應成被告？

 　　【案例回放】 2009年11月，青海省政府作出《省人民政府關于×縣土地利用總體規劃(2006—2020)的批復》，馬某某等以該批復違法為由，向省政府申請復議，請求撤銷。省政府法制辦經審查決定不予受理。2010年4月，馬某某等向法院提起行政訴訟，請求撤銷省政府不予受理的決定。今年6月10日，法院審理認為，“批復”是省政府依法定職權作出的抽象行政行為，馬某某等就該批復申請行政復議不符合法律規定，省政府決定不予受理是正確的。一審判決維持省政府的決定。

 　　經過行政復議的案件由誰當被告？行政訴訟法規定，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的，行政機關是被告；復議機關撤銷、變更原具體行政行為的，復議機關是被告。

 　　如果行政復議機關作被告，法院實際上是把行政復議活動作為審理標的，容易模糊行政訴訟真正的焦點，造成很多案件成為沒有實際意義的循環訴訟，既浪費行政資源，也浪費司法資源，當事人真正關心的利益訴求得不到解決。

 　　應松年指出：“當時大家對誰作被告問題沒有深入地研究，想得也比較簡單。之所以規定復議決定維持時由原行政機關作被告、復議決定改變時由復議機關作被告，主要是法官提出的，目的在于合理分配各級法院的工作量，避免案件都集中到復議機關所在地的少數法院。現在看來，這一規定的妥當性值得研究。如果把行政復議定位為解決行政糾紛的機制，并保證行政復議機構能夠中立、公正，行政復議機關不作被告也是可以的。”

 　　國家行政學院講師王靜研究過很多國家和地區的行政復議制度，她指出：“沒有一個國家和地區是以復議機關作被告的。”

 　　不少實務部門的人士也反映，行政復議機關是否“官官相護”，取決于行政復議的制度定位，與是否作被告沒有關系。復議機關作被告，容易牽扯行政復議機構的辦案精力，而引起行政爭議的原行政機關卻置身事外。

 　　行政復議制度有待改進

 　　行政復議法實施以來，在維護和監督行政機關依法行使職權，防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，規范和推動行政復議工作等方面發揮了重要作用，但由于其程序上一些缺陷的存在阻礙了其功能的進一步發揮。因此，有必要找出其存在的缺陷和不足，以完善行政復議制度。

    ——行政復議機構地位上難以中立超脫。一些設置行政復議制度的國家，復議機構一般都獨立于行政機關。而我國目前承擔行政復議職責的，往往是各級政府及其組成部門中的內設法制機構，分別隸屬于各級不同的政府和不同的行政職能部門，在裁決行政糾紛時難以做到公平和公正。

 　　——現行復議程序不夠公開透明，不利于查清案件事實。行政復議原則上采取書面審查的形式，不利于充分聽取雙方當事人特別是相對人的意見，雙方當事人無法當庭對質、辯論，無法查清有關事實和證據，弊大于利。要增加復議程序的透明度和公正性，必須使聽證審查方式真正成為法定的行政復議審查方式。從目前世界各國行政程序立法狀況看，將聽證適用于行政復議程序已為許多國家的行政程序法所接受。

 　　——行政復議缺乏必要的證據規則。有關證據種類、申請人舉證責任、證據效力、舉證時間等問題，行政復議法或者根本沒有規定，或者雖然有規定但不具體，缺乏可操作性，這給行政復議工作帶來了不便。

 　　——行政復議中缺少律師代理制度和法律服務。現實中，申請人不熟悉行政復議的實體和程序規定，而律師是為社會提供法律服務的執業人員，他們的參與有利于維護當事人的合法權益。行政復議法雖然規定了委托代理制度，但是對律師能否介入行政復議活動并沒有明確規定。

 　　——行政復議中缺少復議監督機構。世界各國在賦予行政機關以行政復議權的同時，普遍建立了相應的監督制度，以防止行政復議權的濫用，侵犯公民的合法權利。但是，我國的行政復議法對復議監督制度未做規定，行政復議機關即使最后的決定存在錯誤也不需要承擔任何法律責任。

 　　——復議終局的規定違背了司法最終解決的原則。所謂復議終局，是指某些行政糾紛經復議機構裁決后所作的決定為最終決定，當事人則不能通過訴訟等其他的途徑救濟自己的權利。實踐中，很多行政決定是在報請行政復議機關領導審批的情況下作出的，即使啟動了復議程序，也很難從根本上改變。這種終局性裁決使得人們失去了對行政復議不服而提起訴訟的權利。